이원희 한경대 행정학과 교수. ⓒ 경기G뉴스
국세와 지방세의 비율이 현재 80% 대비 20% 수준이다. 문재인 정부는 이 비율을 최종적으로 60% 대비 40% 수준으로 가져가겠다는 발표를 했다. 어떻게 가능할 수 있겠는가?
1. 법정교부율의 재구조화
우선 이 비율의 정확성에 대한 논의도 필요하다. 국가가 징수한 세금 중 지방교부세로 내국세의 19.24%, 지방교육교부금으로 내국세의 20.27%를 조건 없이 지방에 교부하고 있다. 결국 국세 수입의 39.51%는 지방으로 주고 있기 때문에 중앙정부는 48.392%만 사용하고 있다. 지방세로 하면 지역별 편차가 크게 발생하기 때문에 중앙이 징수하여 지역에 차등 배분하는 장치이다.
지방세 확충의 과정에서 법정교부율은 축소가 불가피하다. 이럴 경우 지역 간 격차의 확대가 쟁점이 될 것이다. 즉 공동 재원으로 활용하는 것이 아니라, 직접 지역의 사용권을 확충하는 방향 전환이 수반되기 때문이다.
2. 공동세 활용 방안
지방세 확충의 첫 번째 방법은 국세와 지방세의 공동세(tax sharing) 방식이 가장 현실적이다. 현재 지방소비세가 지역에서 발생한 부가가치세를 중앙과 지방이 세수(稅收)를 공동으로 활용하는 방식과 같다. 이탈리아는 2000년대 헌법 개헌을 통해 중앙과 광역 그리고 기초자치단체가 모든 세수를 공동으로 활용하는 방식으로 전환했다. 중앙정부와 지방정부가 공동정부라는 가치에 기반하고 있다.
공동세 도입의 과정에서 중앙의 재원은 축소된다. 기능이나 사무 재배분 없이 재원만 지방으로 이전하는 경우에 중앙정부의 재정 압박이 우려된다. 이를 극복하기 위해서는 국고보조금의 개편이 불가피하다. 중앙의 지방에 대한 지원을 축소시켜 재정 부담을 감축하는 방식이 되기 때문이다. 이럴 경우 국고보조금 사업을 집행하고 있는 각 부처 담당자의 반발을 극복하는 노력이 필요하다.
3. 환경 부담금의 지방환경세 전환
특히 새로운 접근으로 부담금 재원을 지방세로 전환하는 방식을 제시해보고자 한다. 현재 모든 부처에서 90여개의 각종 부담금이 운용되고 있다. 이 중에서 환경부 관련 부담금의 지방환경세 개편이 가능하다. 현행 환경개선특별회계의 부담금으로 구성되는 항목 중에서 지방자치단체에 징수가 위임된 부담금이 우선 대상이 될 수 있다. 이에 대기배출부과금, 수질배출부과금, 수질개선부담금, 생태계보전협력금, 환경개선부담금이 해당된다.
환경 관련 각종 부담금의 부과·징수 업무는 시도지사(시군구청장)에게 위임되어 있고 징수된 환경개선부담금의 10%는 징수비용으로 교부되고 나머지는 환경개선특별회계에 귀속된다. 환경 관련 부담금의 수입금은 환경개선특별회계 수입으로 계상되어 지방자치단체에 보조금의 형식으로 다시 지출된다. 회전문 방식의 재정 관리가 되고 있다.
무엇보다 지금과 같은 부담금 체제에서 지방정부가 적극적으로 징수에 노력하지 않는다. 지방의 공무원이 지역에서 평소 친밀한 관계를 유지하고 있는 기업들과 반목을 유발할 이유도 없다. 그래서 환경 관련 부담금의 경우 징수율이 40% 이하이다. 이럴 경우 환경 관련 부담금을 지방환경세로 전환하는 것이다.
국가 관리의 부담금을 지방의 세목으로 전환하는 과정에서 다음의 논거를 이해할 필요가 있다.
첫째, 환경에 대한 지역관리의 필요성이 강조되고 있다. 환경의 지역성에 기인해 환경문제에 대한 정보수집, 정책수립 및 집행, 환경보호 관리 및 감독 등에서 중앙정부에 비해 지방정부가 관리하는 것이 상대적으로 행정비용을 줄일 수 있고, 문제에 대한 대응도 신속하다. 중앙이 갖는 부담금 제도이지만 결국은 지방자치단체가 부과하고 징수할 수밖에 없는 것이 그러한 이유이다.
둘째, 환경은 사전적 예방이나 복구를 위한 자금이 소요된다는 차원에서 재원이 필요하다. 따라서 환경세는 환경의 지역성에 기초하여 지방이 중심적인 역할과 관리가 가능하도록 지방세원화 할 필요가 있다.
셋째, 지방세의 과세원칙으로 보편성, 안정성, 정착성, 응익성 등의 원칙과 부합된다. 환경이 일반적이며 공동성과 비배제성을 가지기 때문에 오염유발물질의 정도의 차이는 있지만 모든 지역에서 발생하는 문제로 보편성 원칙을 충족시킨다. 그리고 경제가 발전함에 따라 환경문제는 지속적으로 발생되기 때문에 세수 확보 면의 안정성 원칙도 충족된다. 또한 환경문제는 지역적으로 발생하기 때문에 정착성 원칙에도 부합된다.
넷째, 이는 원인자 부담의 원칙에도 상응한다. 부담금이 많이 발생한다는 것은 해당 지역의 오염이 많이 발생한다는 것을 의미한다. 이는 해당 지역에서 환경 개선을 위한 경비 지출이 요구되고 있음을 의미한다. 따라서 중앙정부가 부담금 형태로 징수하여 다시 지역에 교부하는 방식보다는 지역에서 징수하여 지역에서 지출하도록 하는 것이 원인자 부담 원칙에 적합하고 적절한 운영 방식이다. 이러한 맥락에서 중앙에서 징수하는 부담금이 지방세로 전환되어 징수의 지역 간 격차가 발생한다고 하더라도 지출의 측면과 연계하여 생각한다면 세입의 격차로 평가할 필요는 없다.
4. 자율성과 책임성 강화를 위한 지방재정 개편의 필요성
지금 분권형 개헌을 논의하면서 지방자치에 대한 새로운 틀을 짜고 있다. 이러한 과정에서 공동정부(sharing government)의 개념이 적용될 필요가 있다. 그리고 그 연장에서 재원을 어떻게 재구조화하고, 중앙과 지방의 업무를 어떻게 배분하느냐의 실질적인 논의가 필요하다. 지금 우리는 국가 운영 원리를 새롭게 설계하는 매우 중요한 기로에 서있다. 모두의 지혜가 필요하다.
〔필자 소개〕
현) 경기도 지방분권협의회 위원
현) 한경대 행정학과 교수
현) 경기도 중기재정계획 심의 위원
전) 한국조세재정연구원 공공기관 연구센터 소장
전) 자치위원회 자문위원